县辖市的可行性探讨

县辖市的可行性探讨

条件成熟的小城镇，可通过设立县辖市的方式，当获得城市的政治与法律身份，从而发展成为虽然小、但名副其实的城市。这是我最近完成的研究项目《小城镇、县辖市》之主要结论。　　大约在七八年前，我在广州媒体及其他媒体上撰文提出这一设想。当时主要针对珠江三角洲、长江三角洲、浙江、福建等地涌现出的大量工商业强镇。

谈论中国奇迹的人们经常忽略一点：过去三十年间，中国新一轮工业化是自下而上展开的。作为世界工厂的各个车间，实际上主要布置在村镇一级社会治理单位中。这一点，在东南沿海表现得极为明显。这些强镇，常住人口达到八万、十万，稀松平常，更有若干，已经达到数十万人左右，其产值也可超过西部一个地级市。然而，这些工商业强镇始终没有成为法律意义上的城市，他们一直是镇的建制。由此导致其社会治理严重滞后，公共品供应严重匮乏。　　令人高兴的是，就在最近，国家发改委等十一部委联合印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，首次提出，合理增设城市建制，尤其是选择若干镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式。而有调查说，2011年，有56个县级市的镇达到这一标准，这里不含县的城关镇。　　然而，这些地方如何设市？我们提出的设立县辖市，也即镇改市方案，相比较而言，最为合理。首先，相比于县改市，由此形成的城市是真正的城市，点状的城市聚落。其次，相比于切块设市，设立县辖市有助于减轻县政府的阻力。财政资源在县辖市和县政府之间的分配比例，当然会不同于镇政府与县政府，但该市仍留在本县，县政府仍可得到不少资源。　　设立县辖市还有其它好处，比如，一县之内，可有多个县辖市，城关镇之外的镇也有机会成为城市，只要其经济、社会足够发达。这样，就实现了市、县功能上的分离：政府专心做好政治、法律统治，也即提供普遍的公共品，县辖市则致力于满足市场运转与社会服务。　　县辖市的名称表明，它的行政级别与乡、镇相同。但它享有城市的政治、法律地位，比如，拥有较大的税收资源，其政府机关设置与人员定额，也比照县级市，这样，它就可以向常驻人口提供足够的公共品和公共服务。循名责实，在这方面利益的重新分配与赋权，需要政策乃至法律改进。　　如果县辖市逐渐推开，可为户籍改革提供新的平台。日前推出的户籍改革方案，把吸纳新进城市人口的重点放在小城镇。但现在的镇，对具有城市化意向的农民，显然缺乏足够吸引力。通过镇改市，这些大镇成为城市，其公共品供应水平提高，农民有更多机会，也就愿意落户于此。　　总之，设立县辖市，在现有政治、行政结构中的可行性是最高的，所遇到的阻力最小。而由此着手，又可以切入行政管理体制改革、城市体系结构调整、城市治理模式变革等诸多重大问题领域，自下而上，渐进试验，稳步推进。

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